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02-07 FDA大举排解后GDUFA时代利益攸关者对透明度的担忧

2014-02-07 识林

FDA实施2012年《仿制药使用者付费法案修正案》（Generic Drug User Fee Amendments of 2012，GDUFA），遵照所附绩效目标和流程定的三位一体的关键目标，即安全性、可及性和透明度，对仿制药行业、仿制药办公室（OGD，Office of Generic Drugs），甚至我们都有些乘过山车般大起大落的感觉。

FDA于2013年9月发布《仿制药办公室简化新药申请行业问询回应”的政策和流程手册》（MAPP, Manual of Policies and Procedures），引发业界抱怨，认为OGD这样做正在切断与业界的交流。尽管这份MAPP所述的意图是“阐明仿制药办公室注册项目管理（RPM，Regulatory Project Management）职员处理简化新药申请（ANDA）申请人所授权的代表（授权的询问人）对简化新药申请（ANDAs，abbreviated new drug applications）问询的一般原则”，我们仍担心，这代表着我们所说的仿制药办公室出现“使用者付费法案化”（也就是说，在使用者付费法案生效后，变成专注于所谓的流程改进来实现目标和承诺，无论是字面意义还是象征意义上的，都是名副其实地以牺牲那些受制于使用者付费者为代价。）

对FDA在仿制药生产商协会（GPhA，Generic Pharmaceutical Association） 2013年秋季科技会议上分享的消息，我们感到多了些许乐观，这一会议是有关GDUFA实施，包括第1年业绩和宣布成立委员会，即GDUFA指导委员会，共同监督GDUFA的实施。美国卫生及人类服务部（HHS）批准OGD重组升格为“超级办公室”，以及新报道的将创建的机构，包含新设立仿制药政策办公室以处理包括Hatch-Waxman法案纠纷在内的事宜，获悉这些消息后，我们当时感到更受鼓舞。

但是问题仍然存在，对于FDA在最近的指南中，以及对无济于事的受控函（Controlled Correspondence）的回应所反映的提高ANDA拒收标准的抱怨不绝。另外，12月底ANDA数目激增，GDUFA目标函可能爆发甜甜圈空洞。

显然，OGD已经听到业界的担忧，并且希望有所行动。在上月末（2014年1月28日）发布的致OGD任职的“现役团Commissioned Corps”官员（CCO）的一份备忘录中，OGD代理主任Kathleen Uhl医学博士写道，OGD的“新近的流程变更，虽然对提高审评效率十分关键，但也使业界更难评价它们提交申请的状况，以及计划对业界和消费者同样重要的仿制药产品上市。” 同样， Uhl博士也对现役团官员指出，“现役团将进入关键任务状态，直到有关与GDUFA实施有关的、一次性的特别计划完成。” 何为“特别计划”？ “从2月1日开始”，Uhl博士写道，“OGD的现役团官员将会给出一份排队的所有原始ANDA的完整清单，并且为每位申请者提供有关其ANDA状态的更新。”

也许这里需要重视“现役团”一词的解释。美国公众健康服务队（PHSCC）是美国卫生和人类服务部下属的准军事机构。PHSCC以海军模式组建，其制服和军衔均与美国海军平行。PHSCC的起源应追溯到1798年。你们当中如果有人在参观FDA办公室时参加过FDA人员出席的会议的，可能已经注意到FDA的制服人员，无论是正式的黑色制服或白色制服，均与海军官员类似。他们都是PHSCC成员。FDA平民雇员和PHSCC成员之间的区别是，后者可被分配到另外的尽属于PHSCC不属于FDA的驻派岗位。因为PHSCC的军事化结构，高级官员可以对更多的PHSCC低级官员发布命令，类似这种情况。

那么为什么OGD采取这项资源密集型的特殊行动，为什么他们仅使用CCO来完成这项任务？我自己作为一名前任CCO，意识到CCO是每周7天每天24小时值班，并且不受加班限制。CCO经常被要求特殊任务，救灾工作，或其他国家突发公共卫生事件。显然，FDA意识到“GDUFA是一件重要的公共卫生优先事件”，在过去20年里仿制药的批准帮助消费者和政府节约超过1万3千亿美元。看起来OGD不希望打乱正常的日常工作量或产出或利用平民职员付加班工资（这将消减用于正常审评活动的GDUFA基金使用），通过给日常活动增加额外的功能会对他们满足GDUFA审评目标产生负面影响。因此，他们呼吁CCO在正常工作时间之后执行这个项目，要求每位CCO“每周完成额外的8小时工作支持该努力”。

ANDA申请者们将以滚动的方式逐渐收到他们各自的所有原始ANDA（一定修订申请）的信息，— 但没有补充申请的信息，后者还在FDA待定。这覆盖了GDUFA出台前提交给FDA的，2012年10月1日前仍待批的（即积压的）ANDA申请，受制于到2017财年末GDUFA目标90%行动。这还包括在GDUFA队列中第1年全年（2013财年）和部分第2年（2014财年）提交给FDA的ANDA申请。这两个GDUFA年申请队列年被称为“GDUFA甜甜圈空洞”，原因在于，在首个第IV段申请以外，FDA并没有针对它们的审评和行动绩效目标。绩效目标于2014年10月1日（2015财年）生效，除其它目标之外，届时OGD同意对距申请提交日期15个月的、60%的原始ANDA审评并采取行动。注意，但对15个月内的ANDA采取行动并不一定意味着批准该申请。更有可能的情况是，OGD将开始签发完全回应函，以反映来自于包括检查在内的所有相关审评科目的这个部门水平审评所发现的缺陷。

当然，这似乎会成为趋势。这也意味着，一旦OGD签发完全回应函，申请者也做出了回复，业界可能还会对ANDA状态透明度有另外的呼声。

尽管ANDA申请者将不能对他们各自的清单中的ANDA申请寻求优先级排序，FDA提供ANDA状态提供更高透明度的行动仍然任重道远，并能帮助企业规划未来。正如Uhl博士所强调的，“详细目录及其更新已超越了我们商定的GDUFA承诺。提高透明度意味着额外的工作，同样也有助于利益攸关方应对由GDUFA实施带来的一些不确定性和混乱。”

感谢OGD倾听利益攸关方的声音并且提供了更大程度的透明度，也感谢现役团官员们为这一特别计划奉献的时间！如果你有任何待定ANDA，敬请期待即将到来的特殊状态更新！

北京大学药物信息与工程研究中心 - Garth Boehm 博士 2014-02-02
Lachman CONSULTANTS - Bob Pollock先生 2014-01-31
FDA Law Blog - Kurt R. Karst先生 2014-1-31
校译：识林-Kapok 2014-02-07